Vaya paradoja, pareciera que la oposición legislativa, al procurar modificar la distribución del impuesto al cheque, intenta demostrarle al Ejecutivo cómo se gobierna revirtiendo una decisión de la que formaron parte la mayoría de sus integrantes. Este impuesto fue reimplantado por Cavallo en marzo de 2001 en su segundo paso por el Ministerio de Economía en la gestión del radical Fernando de la Rúa. En ese momento, mediante la Ley 25.413, se resolvió que el ciento por ciento de lo recaudado por este impuesto ingresara a las arcas del Tesoro nacional. Menos de un año después, el presidente Eduardo Duhalde y los 24 gobernadores de provincias firmaron un Acuerdo, ratificado por la Ley 25.570, mediante el cual se definió que el 30 por ciento de la recaudación de este gravamen se incorpore a la masa coparticipable entre Nación y provincias. Quienes dispusieron que nada y/o sólo menos de un tercio de la recaudación de este impuesto se coparticipe, son ahora quienes lo consideran inaudito y exigen su inmediata modificación.
Más allá de esta cuestión, ¿es ésta la medida correcta para resolver el problema financiero de las provincias? Si se coparticipara este impuesto, las provincias recibirían la mitad de la recaudación en lugar del 15 por ciento que reciben actualmente. De esta forma, ingresarían a las provincias casi 9000 millones de pesos adicionales (el 0,6 por ciento del PIB) que permitirían, al agregado de provincias, cerrar este año con un resultado primario cercano al equilibrio. Pero en el análisis de cada una de ellas no se llega a la misma conclusión. En especial, la provincia de Buenos Aires recibiría alrededor de 1900 millones de pesos adicionales y su déficit será, como mínimo, el doble de esa cifra.
Además, el deterioro de las cuentas provinciales no se originó, como se cree, en la merma de las transferencias de Nación. Por el contrario, estas transferencias tuvieron una mejora ostensible en los últimos años: los recursos de origen nacional transferidos a las provincias de manera automática (Coparticipación y Leyes Especiales) tuvieron un incremento de 276 por ciento al pasar de 20.100 millones de pesos en el año 2003 a 75.600 millones de pesos en el 2009. En términos del PIB pasaron de 5,4 al 6,7 por ciento entre ambos años. A estos recursos hay que sumarles las transferencias presupuestarias que se duplicaron al pasar de 1,2 al 2,4 por ciento del PIB entre 2003 y 2009. En consecuencia, las remesas de Nación a provincias se incrementaron en este período en 2,6 por ciento del PIB, cuatro veces más de lo que representaría la coparticipación de toda la recaudación del impuesto al cheque. La diferencia es aún mayor si se compara con los años ’90. En el período 1993-1999 las provincias recibían, en promedio, recursos por 5,9 por ciento del PIB por todo concepto, esto es 3,2 por ciento del PIB menos que el año pasado.
La distribución de la recaudación de impuestos nacionales entre la Nación y las provincias requiere una revisión integral, reconocida en la reforma de la Constitución nacional al exigir, en su disposición transitoria sexta, una nueva coparticipación antes de fines de 1996. La norma marco, la Ley 23.548, fue concebida como un régimen transitorio con vigencia por sólo dos años, hasta diciembre de 1989, y desde esa fecha se viene prorrogando automáticamente ante la inexistencia de una ley que la sustituya.
Dos décadas de prórrogas automáticas de un régimen transitorio y tres lustros de incumplimiento de una cláusula de la Constitución ponen en evidencia dos cosas: 1) Es indudable que es necesario reformar la distribución de la recaudación de impuestos nacionales y 2) es muy difícil alcanzar los consensos necesarios para hacerlo; varios intentos fallidos así lo demuestran.
La ley vigente tiene muchas deficiencias técnicas. La más grave surge de la distribución entre las provincias (conocida como secundaria), que no se corresponde con criterios objetivos sino que es fruto de arduas e intrigantes negociaciones. Hasta ahora sólo se le hicieron parches, tantos que ya es casi imposible reconstruir cuánto le corresponde a qué jurisdicción en el reparto. Lo resuelto para este impuesto en el Acuerdo del 2002 es uno más y, si prosperara, su modificación sólo agregaría otro en el sentido contrario.
Se supone que para alcanzar una reforma a la coparticipación hace falta un gobierno fuerte, con la capacidad suficiente como para armar el rompecabezas de los acuerdos provinciales. Sin embargo, gran parte de las normas de coparticipación y en especial las últimas dos, el decreto-ley 20.221 de marzo de 1973 y la Ley 23.548 de enero de 1988, fueron aplicadas por gobiernos debilitados y próximos a irse. Si la oposición legisladora está persuadida de que este gobierno no puede aspirar a continuar más allá de 2011, tiene en la discusión sobre la Coparticipación Federal de Impuestos un gran desafío por delante.
Por Alfredo Iñiguez
Economista del CIEPyC y miembro de AEDA.
