24 de julio de 2011

La Transferencia de recursos del Gobierno Nacional al de la Ciudad

Un amigo escribió este muy buen artículo sobre los recursos nacionales que van a la CABA refutando los dichos del Jefe de Gobierno.

Por Alfredo Iñiguez

Introducción

El Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires ha exclamado de manera recurrente que el Gobierno Nacional no le transfirió recursos para poder realizar obras que se consideran imprescindibles para la ciudad. Sin embargo,  en los tres años de su mandato como jefe de gobierno, la Ciudad de Buenos Aires (GCBA) recibió desde el Estado Nacional la mayor asignación de recursos desde que se inició el proceso de autonomía local.

Si se analiza la información de la Cuenta de Inversión del período 2000-10, disponible en el sitio web de la Contaduría General del GCBA[2], es posible conocer cuánto dinero del recaudado mediante impuestos nacionales fue traspasado a las arcas del GCBA para financiar sus actividades y cómo evolucionaron en el último decenio estas transferencias.

Se analizarán las transferencias de recursos que recibe el GCBA de parte del Estado Nacional, tanto como recursos de libre disponibilidad, como con asignación específica para destinos predeterminados. Se excluyen los gastos realizados en forma directa por el Estado Nacional.

Qué y para qué la Nación le transfiere recursos a la Ciudad

El GCBA recibe recursos del Estado Nacional mediante diversos mecanismos y con distintos destinos, que se pueden dividir en dos grandes grupos: por un lado los de libre disponibilidad, esto es, para que el GCBA los asigne libremente a cualquier destino sin la necesidad de rendir cuentas por ello; por el otro, con una asignación específica a una determinada finalidad o programa puntual.

Tipo de recursos que recibe la Ciudad de Buenos Aires desde el Estado Nacional [3]


Recursos de libre disponibilidad
En este grupo se encuentra la Coparticipación Federal de Impuestos, que el GCBA recibe de manera automática a medida que se recaudan los impuestos que forman parte de la masa coparticipable. En la actualidad, y desde el año 2003, al GCBA le corresponde el 1,4% de la coparticipación una vez detraídos los recursos asignados a la Seguridad Social. Hasta el año 2003, la Ciudad recibía por este concepto un monto fijo independiente de la evolución de los impuestos nacionales.

Recursos con asignación específica
Los recursos con asignación específica se pueden a su vez desagregar en dos grupos:
De uso más flexible
Por un lado, aquellos que tienen un destino predeterminado pero que se realizan en forma automática porque está definido por Ley el porcentaje que le corresponde al GCBA y éste tiene altos grados de libertad para su gasto. En este caso se incluyen el FoNaVi que se asigna al Instituto de Vivienda de la Ciudad para financiar la construcción de viviendas en su territorio y; recientemente, el Fondo Federal Solidario, que surge de la recaudación por los Derechos de Exportación (retenciones) a la soja y sus derivados, con el único compromiso que fuere afectado a la realización de Inversiones Reales Directas de cualquier tipo.

De uso más restrictivo
Por otro lado, el GCBA recibe recursos con un destino predeterminado mucho más específico y, en muchos casos, como consecuencia de la realización de Programas o Planes puntuales. Aquí se pueden incluir las transferencias para financiar la educación pública y privada (Fondo de Incentivo Docente, financiamiento docentes transferidos, Red de Formación Docente, infraestructura escolar, etc.); el financiamiento de los Planes de Vivienda (Plan Federal de Mejoramiento de Vivienda y Programa Federal Plurianual de Construcción de Viviendas); los ingresos por los Bingos e Hipódromos de la ciudad para desarrollo social; y para programas específicos de Salud (Banco de Datos Genéticos, Incucai, Plan Nacer, etc.), entre otras.
Cuánto recibe el GCBA del Estado Nacional
En el año 2010, el Estado Nacional le envió al GCBA $2.414,3 millones: 

$ 1.926,9 millones       en concepto de Coparticipación Federal
$ 253,6 millones          por Transferencias Corrientes 
$ 233,8 millones          por Transferencias de Capital

Estos recursos representaron el 12,1% de los ingresos totales del GCBA

Por Coparticipación Federal: como consecuencia de la Ley de Financiamiento Educativo del año 2006, se incluyen $560 millones en 2010, que deben ser destinados a la educación, sin especificar su asignación al interior de esta función.

Por Transferencias de capital: se destaca lo asignado por el Fondo Federal Solidario (FFS) que aportó $177,6 millones que el GCBA debe destinar a Inversión Real Directa, aunque no es necesario que defina cuál será la asignación puntual ( lo puede invertir en construir escuelas, hospitales, viviendas, subtes o bicisendas, entre otros). Además, recibió $56,3 millones para financiar Planes de Vivienda específicos. Aunque figuran en las transferencias corrientes, también recibió $27,3 millones del FoNaVi para financiar al Instituto de Vivienda de la Ciudad y $4,9 millones para infraestructura escolar.

Por Transferencias Corrientes: sobresale el Fondo de Incentivo Docente que en 2010 alcanzó a $158,6 millones para financiar el salario de los docentes de la ciudad.

En términos nominales, el monto de los recursos recibidos por el GCBA en 2010 casi decuplican a los ingresados en el año 2000 y son poco menos de 13 veces superiores a los enviados en 2001, el año con menores transferencias en valores corrientes del decenio[4].

Como evolucionaron las Transferencias al GCBA medidas en dólares

La comparación con los años anteriores fue realizada en valores corrientes o términos nominales, es decir, la serie no fue corregida por la variación de precios. Para sortear la discusión referida a qué índice de precios se debe emplear se analizará la evolución de las transferencias expresadas en dólares y así disponer de información homogénea para todo el período considerado.


Fuente: elaboración propia en base a datos de las Cuentas de Inversión del GCBA de cada año.

2010: Monto récord de transferencias de la Nación a la Ciudad
En el año 2010 las transferencias de Nación al GCBA alcanzaron a U$S 617 millones. Estas remesas expresan el monto más alto de la historia y representan un 756% de incremento (medido en dólares) respecto a las realizadas en el año 2002, el nivel más bajo del último decenio.

En el gráfico adjunto se pueden observar dos períodos claramente diferenciados:

1) Hasta el año 2002 con tendencia decreciente como efecto de la profunda depresión de la economía por el colapso de la convertibilidad.

2) A partir de 2003 con tendencia ascendente en todo el período (sólo interrumpida en el año 2009 como consecuencia del estancamiento de la economía originado en la crisis internacional acompañada de la amplia sequía que afecto la campaña agropecuaria 2008-09).

En el año 2010 se produjo una fuerte recuperación (del 31% anual en dólares) que más que compensó la contracción del año precedente.


Fuente: elaboración propia en base a datos de las Cuentas de Inversión del GCBA de cada año.

Causas del crecimiento en las transferencias de la Nación a la Ciudad de Buenos Aires

Las causas de la tendencia creciente en todos estos años son diversas:

·       La más destacada fue el crecimiento de la recaudación de impuestos nacionales que permitió el alza de la coparticipación. En esto jugó un rol fundamental  el acuerdo firmado entre el gobierno Nacional y el de la Ciudad que reemplazó a partir del año 2003 la suma fija de $157 millones por coparticipación que recibía hasta ese momento la ciudad, por un monto variable definido como el coeficiente del 1,4% de la masa coparticipable neta de las asignaciones específicas a la seguridad social.

·       Con la Ley de Financiamiento Educativo se estableció un mecanismo que implicó un cambio en la distribución secundaria entre los gobiernos sub-nacionales en base a indicadores de demanda educativa (efectiva y potencial) que benefició a las jurisdicciones con mayor matrícula escolar, entre ellas la Ciudad de Buenos Aires. Estos tres elementos explican, en conjunto, el alza observada en la Coparticipación Federal desde el año 2003: en comparación con el promedio de los años 2000-02, el GCBA recibió por este concepto en 2010 casi U$S 390 millones adicionales, que representan un incremento del 371% en dólares.

·       La determinación en el año 2009 (Decreto 206/09) de distribuir entre los gobiernos sub-nacionales el 30% de la recaudación de los Derechos de Exportación de la soja y sus derivados, que explica el crecimiento observado en 2009 y 2010 en las transferencias de capital.

Si se compara el período de la actual gestión de la Ciudad con los años previos al inicio del modelo implementado por el gobierno nacional se puede observar con claridad la expansión registrada. En el período 2008-10 el GCBA recibió del Estado Nacional un promedio anual de U$S 524,9 millones, que implican U$S 356 millones adicionales a los obtenidos en los años 2000-02. Esta expansión representa un alza de 211% medida en dólares. La participación de las remesas nacionales en el total de ingresos del GCBA pasó de 7,1% en el período 2000-02 a 11,9% en 2008-10, casi 5 puntos porcentuales más.

Fuente: elaboración propia en base a datos de las Cuentas de Inversión del GCBA de cada año.

¿Y las cuentas públicas?

Se podría presumir que la sensible expansión de las transferencias nacionales permitió mejorar las cuentas públicas del GCBA. Sin embargo, en una jurisdicción que mantuvo superávit fiscal en la mayoría de los años del primer lustro de los 2000, se pasó a partir del año 2006 a un persistente déficit, tanto primario como financiero.

Recién en el año 2010 se volvió al superávit, con un resultado financiero de sólo U$S 10 millones, de acuerdo a lo que figura en la Cuenta de Inversión de ese año que se acaba de publicar en el sitio web de la Contaduría General de la Ciudad. Sin embargo, este saldo se transforma en deficitario si se excluyen los recursos extraordinarios obtenidos ese año. En 2010 ingresaron $301,6 millones por la venta de parte del patrimonio de la Ciudad con la privatización de terrenos en la zona de Catalinas y en la traza de la fallida AU3 y $77,5 por los intereses de la colocación del crédito para la financiación de las obras de ampliación de subtes no utilizado. Estos dos recursos expresados en dólares representan U$S 96,9 millones. En consecuencia, si se descuentan los ingresos extraordinarios, el cierre de las cuentas del GCBA en 2010 sería deficitario en U$S 87 millones, nuevamente un resultado no positivo por quinto año consecutivo.

Fuente: elaboración propia en base a datos de las Cuentas de Inversión del GCBA de cada año.

Más allá de esta aclaración, si se parte de los datos de la Cuenta de Inversión (incluidos los ingresos extraordinarios) y se descuentan los recursos adicionales obtenidos por las transferencias que estuvimos describiendo en los puntos precedentes:

En el año 2010 el GCBA hubiera tenido uno de los déficits más elevados de todo el decenio, sólo superado por el saldo de los dos años anteriores de la actual gestión de la Ciudad, si no hubiera sido por  el incremento de las transferencias del Estado Nacional.


Si se compara el Resultado Financiero alcanzado en el promedio del período 2008-10 con las otras dos etapas se puede ver claramente el deterioro de las cuentas públicas de la Ciudad. Si, además, mantenemos constantes las transferencias nacionales promedio de los años 2000-02 y les restamos los recursos adicionales a los períodos subsiguientes se reafirma la elevada dependencia de las finanzas porteñas del último período al alza de las remesas nacionales: el déficit promedio superaría los U$S 500 millones anuales, contra un déficit de entre U$S 60 y U$S 70 millones de los períodos precedentes.

Fuente: elaboración propia en base a datos de las Cuentas de Inversión del GCBA de cada año.

Comentario Final

Históricamente, El Estado Nacional le aportó pocos recursos al gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, aunque siempre tuvo una fuerte presencia con intervenciones directas en la realización de obras públicas y demás acciones en su territorio. La Ciudad no figuraba en la Coparticipación Federal y estaba sujeta a la asignación de un monto fijo definido nacionalmente. Recién a partir del año 2003, se definió un porcentaje para garantizar que los aumentos de la masa coparticipable devinieran en mayores recursos asignados al GCBA. Este cambio fue capital para el crecimiento posterior de las remesas nacionales a esta jurisdicción y permitió que se alcance un récord histórico por este concepto en el año 2010.

El monto de la Coparticipación Federal de la Nación a la Ciudad de Buenos Aires
alcanzó un récord histórico en el año 2010.

Además, con la decisión del actual gobierno nacional también crecieron las restantes transferencias. En especial, la distribución del FFS permitió que se destine a la ciudad $176 millones en 2010. Si se suman estos recursos a lo que recibe el GCBA por los Planes de Vivienda y por FoNaVi se llega a $261 millones que podrían haberse destinado a la construcción de viviendas, uno de los temas sobre los que más se discutió en la reciente campaña electoral. Con ese dinero, se podrían haber empezado y terminado en un solo año más de 4.350 soluciones habitacionales, a un promedio de $60 mil cada una. Parece, como mínimo, un desacierto echarle la culpa de que no se hubieran hecho al gobierno nacional.

En estos años también han crecido el resto de las transferencias de la Nación a la Ciudad de Buenos Aires, en especial, la distribución del Fondo Federal Solidario permitió que se destine a la ciudad $176 millones en 2010.



[1]. Economista de la UNLP, responsable del Area Fiscal del CIEPyC-UNLP y miembro de la Comisión Directiva de AEDA.
[3]. En este informe no se incluyen los gastos e inversiones que realiza el gobierno Nacional en forma directa en el territorio de la ciudad sin que el GCBA intermedie, como las obras de infraestructura que se realizaron o están en ejecución (Subte E a Retiro, edificio de las Facultades de Sociales y Económicas y del Ministerio de Ciencia y Tecnología en bodegas Giol, entre otras), el pago de salarios a los empleados públicos que viven en la ciudad, el subsidio de tarifas de servicios públicos (transporte, gas electricidad) que beneficia a los ciudadanos porteños, las Asignaciones Universales por Hijo que reciben sus habitantes, para dar sólo algunos ejemplos.  
[4]. La comparación con los años anteriores fue realizada en valores corrientes o términos nominales, es decir, la serie no está corregida por la variación de precios del período. Para sortear la discusión referida a qué índice de precios se debe emplear se optó por expresar la serie en dólares para disponer de información homogénea para todo el período considerado.